協(xié)同治理視角下國土空間規(guī)劃實踐與思考——以江蘇為例

上傳時間：2024/04/03

1 研究背景

黨的二十大報告提出“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系”，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平成為我國國土空間保護開發(fā)的主要目標之一。在長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等國家重大戰(zhàn)略背景下，大流域、城鎮(zhèn)群、都市圈、跨界地區(qū)等地區(qū)的社會公共事務呈現(xiàn)出交織性、網(wǎng)絡性和滲透性的特點，協(xié)同治理成為推動跨地區(qū)、跨部門合作，破解公共服務供給和社會經(jīng)濟發(fā)展困境的重要工具，同時也是實現(xiàn)全域國土空間整體性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性發(fā)展的重要方法。

江蘇處于長江經(jīng)濟帶、長三角一體化、上海大都市圈等多重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略交疊區(qū)，市縣國土空間總體規(guī)劃的編制與審批工作走在全國前列，筆者基于江蘇自身江海河湖匯聚、城鎮(zhèn)人口密集、開發(fā)強度較高的特點，從規(guī)劃編制管理融合的實踐出發(fā)，對江蘇省市縣國土空間總體規(guī)劃編制中協(xié)同治理實踐進行系統(tǒng)總結，以期為其他地區(qū)國土空間的協(xié)同治理提供借鑒與參考。

2 新時期協(xié)同治理的主要特征

2.1 跨區(qū)域：不同空間層次在協(xié)同治理中的目標和難度不同

按照行政區(qū)劃和空間尺度的不同，協(xié)同治理可以分為3個層次。第一層次為戰(zhàn)略型治理，集中在大流域、城市群、大都市圈和省域整體層面；第二層次為協(xié)調(diào)型治理，包括多個地級市、單個市域整體以及多個縣級單元組成的跨行政區(qū)空間；第三層次為實施型治理，包括縣級單元內(nèi)部或以鎮(zhèn)級單元組成的協(xié)同臨界地區(qū)。戰(zhàn)略層面的協(xié)同治理理念的貫徹、空間結構的構建相對容易，而落在下層次實施層面的各類事項協(xié)同，由于不同主體訴求的差異，往往存在一定難度。

2.2 全流程：強調(diào)決策中的多級聯(lián)動、要素協(xié)同和動態(tài)應對

協(xié)同治理的思路貫穿于公共事務處理的始終，在協(xié)同的早期各協(xié)同主體更多就協(xié)同目標、框架、標準形成共識并達成行動計劃和任務清單。隨著協(xié)同的深入推進，多要素協(xié)同過程中的矛盾和制約具體目標實現(xiàn)的深層次因素逐步顯現(xiàn)，協(xié)同治理的各方主體更傾向于對相關事務的權責、財稅、體制進行協(xié)同和博弈。

2.3 多主體：從政府主導到多元參與的治理方式

隨著我國社會主義民主政治的日趨成熟、市場經(jīng)濟的深入推進以及民法典對公權利和私權利平等保護制度的形成，協(xié)同治理的理念也日漸深入人心。政府不再作為社會治理和社會公共事務管理的唯一主體，在利益多元化的時代，協(xié)同治理更加強調(diào)多元化的市場主體和社會力量的參與，形成行政力、市場力和社會力共同構建的多主體參與模式。

3 江蘇市縣國土空間總體規(guī)劃的協(xié)同治理實踐

基于江蘇省省、市、縣等多級國土空間總體規(guī)劃同步編制過程，重點從跨區(qū)域、全流程、多主體三方面開展協(xié)同治理實踐探索。

3.1 突出長三角一體化背景下的跨區(qū)域協(xié)同治理

        一是基于指標和項目傳導的城市定位協(xié)同，不是流于文字游戲，而是通過指標的統(tǒng)籌化和項目的具體化落實到空間層面，制定基礎設施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務、生態(tài)保護等領域的共同行為規(guī)則和共同行動綱領，達成與周邊城市統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。

▲ 表1 | 基于指標和項目落實的城市定位協(xié)同

資料來源：本文圖表均為筆者自制。

       二是以共同保護與價值實現(xiàn)為核心的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同，以生態(tài)環(huán)境共保為目標，通過多元主體的協(xié)調(diào)與合作，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的全方位、全過程保護，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，探索“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)化路徑。

▲ 表2 | 生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同

三是以滿足核心城市和周邊城市差異化訴求為特征的交通協(xié)同，通過“空”“水”“鐵”“公”等全面對接實現(xiàn)交通協(xié)同發(fā)展，疏解核心城市過度擁擠的人口、交通、產(chǎn)業(yè)等要素，提升周邊城市承載核心城市要素轉(zhuǎn)移的競爭力，促進區(qū)域一體化發(fā)展和空間融合發(fā)展。

四是以保障區(qū)域安全為目標的市政基礎設施建設協(xié)同，重點在于跨界地區(qū)市政基礎設施網(wǎng)絡、信息網(wǎng)絡、公共安全設施等的布局和銜接，如太湖流域的防洪工程體系、飲用水水源地安全及水資源跨區(qū)域協(xié)調(diào)，LNG運輸管道及1000千伏特高壓電力骨干網(wǎng)絡的協(xié)調(diào)，相鄰城市固廢處理等“鄰避”設施布局與共享，明確協(xié)作共進、積極應對的重大基礎設施一體化發(fā)展的目標及路徑，建立高效的合作及協(xié)調(diào)機制。

        五是以線性文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護與活化利用為抓手的文化協(xié)同，通過跨區(qū)域的資源挖掘、系統(tǒng)保護、整體展示能夠凝聚地域文化共識，化厚重的歷史文化積淀為新時期的城市競爭力，如江蘇以大運河文化帶和長江國家文化公園建設為抓手，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大運河沿線、長江沿線城市的自然資源和人文景觀要素的協(xié)同保護與利用，助力區(qū)域?qū)用婢裎幕瘍r值內(nèi)涵的協(xié)同。

3.2 基于常態(tài)化溝通磋商機制的全流程協(xié)同治理

一是以上下聯(lián)動、剛彈結合為特征的縱向傳導反饋，通過關鍵指標的縱向傳導和空間格局的上下銜接，建立貫穿規(guī)劃全過程的自上而下傳導與自下而上反饋相結合的良性互動，實現(xiàn)耕地保護目標、永久基本農(nóng)田保護任務、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展系數(shù)等關鍵指標在省、市、縣之間的逐級落實，推動國土空間格局、規(guī)劃分區(qū)、設施布局等方面的上下銜接。

二是以統(tǒng)一標準、空間共管為核心的橫向?qū)で蠊沧R，通過自然資源部門的多條線“合一”、方案編制階段的多部門協(xié)商、方案審查階段的多單位溝通，解決“多規(guī)沖突”技術標準不統(tǒng)一、多部門之間的管理事權交織等問題，推動國土空間規(guī)劃達成多方認可的空間行動共識。

三是以跨界協(xié)調(diào)、一體共識為目標的周邊矛盾化解，在同級政府之間設定實質(zhì)性意見征詢環(huán)節(jié)，并將達成一致作為開展規(guī)劃成果審查的前置條件；對于縣級行政單元交界地區(qū)功能關聯(lián)密切的鎮(zhèn)級單元提出明確的協(xié)同要求，以及跨縣級行政區(qū)開展規(guī)劃編制的建議。

▲ 圖1 | 全流程的協(xié)同治理體系

3.3 制度化保障多種力量參與的多主體協(xié)同治理

一是發(fā)揮行政力在多主體協(xié)同中的主導作用，建立多主體協(xié)同治理的制度規(guī)范各級地方政府、市場和社會的權責分配，加強不同主體間的對話和沖突意見調(diào)節(jié)，推動政府的角色從管制者向調(diào)解人轉(zhuǎn)變，使國土空間規(guī)劃不僅是資源調(diào)控的工具，還是容納多方訴求、平衡多方利益的協(xié)商平臺。

二是維護企業(yè)在“三鏈”協(xié)同構建中的主體作用，協(xié)同構建“產(chǎn)業(yè)鏈”“創(chuàng)新鏈”“服務鏈”。發(fā)揮企業(yè)在構建區(qū)域一體的“產(chǎn)業(yè)鏈”“創(chuàng)新鏈”中的主體作用，給予企業(yè)在產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新空間規(guī)劃布局協(xié)同中的話語權；充分了解企業(yè)訴求、順應市場趨勢，從載體建設、交通聯(lián)系、基礎設施、人才引入等方面做好“服務鏈”。

三是構建貫穿規(guī)劃全過程的公眾參與制度，在參與形式方面利用新技術、新媒體等構建暢通的規(guī)劃信息傳遞和反饋渠道，在參與內(nèi)容方面針對規(guī)劃啟動、方案、審批、實施等全過程構建針對性的公眾參與內(nèi)容，提高空間策略的包容性和資源分配的合理性。

▲ 圖2 | 全過程公眾參與

文章來源：城市規(guī)劃   本文撰稿：胡海波  陸梟麟  丁琳  嚴亞磊  張巖

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